机制
天网与雪亮工程:中央指标怎样变成县级采购
中央九部门设定指标、综治系统推进、财政压给地方、县级采购落地——拆解公共视频监控的组织链条。
目录
央地传导链
从996号文到县级采购的五级执行链条
天网与雪亮工程对比
两条平行工程线的组织差异，表中对比数据来自个案采购公告，不代表全国统一规则
| 维度 | 天网/平安城市 | 雪亮工程 |
|---|---|---|
| 主管部门 | 公安机关 | 政法委综治系统 |
| 采购主体 | 市级公安局 | 县乡政府办/街道办 |
| 覆盖范围 | 城市重点区域 | 县乡村全域 |
| 样本项目内容 | 温岭:视频图像租赁运维 | 湘阴:卡口与人像车辆抓拍 |
九部门把监控覆盖率变成地方任务
2015年5月，国家发展改革委、中央综治办、公安部、财政部等九个部门联合发布996号文，要求加强公共安全视频监控的建设、联网和应用。文件为2020年设定了明确指标：重点公共区域覆盖率、联网率以及新建和改建高清摄像机比例均为100%，摄像机完好率达到98%。建设、联网和维护费用则列入本级政府财政预算。[1]
这份文件决定了监控网络扩张的基本方式。中央制定百分比目标，省市分解任务，县区负责采购，本级财政承担长期费用。摄像头不用等北京逐个批准，也不需要一笔统一的中央专项资金。只要指标进入地方考核，成千上万个采购项目就会沿行政体系自行展开。
中央综治办参与联署，说明工程从一开始就属于中共政法系统的社会控制项目。公安机关负责治安技术，综治系统负责把任务推进到社区和乡村。2018年中央一号文件又把“雪亮工程”写入乡村振兴，要求完善县乡村三级综治中心并结合网格化管理。[2] 城市“天网”与农村“雪亮工程”由不同机构采购，最终都把公共空间的影像送进党国治理体系。
三份采购公告展示了命令如何落地
2022年，浙江温岭市公安局招标天网二期视频图像服务。项目服务期三年，预算6300万元，采用设备租赁和运维服务模式。[6] “二期”说明系统会分阶段扩建，“购买服务”则把一次建设改造成连续财政支出。公安局购买的已经不是几批孤立设备，而是一项需要长期续费的监控能力。
2024年，杭州余杭区中泰街道办事处发布下一年度雪亮工程视频监控购买服务招标。[5] 采购主体已经下沉到街道。2021年，湖南湘阴县政府办公室采购雪亮工程高清卡口、人像和车辆抓拍系统。[7] 这里的设备也已超出普通录像，能够按人脸和车辆特征抓取对象。
这三份公告中的采购人分别是温岭市公安局、余杭区中泰街道办事处和湘阴县政府办公室，采购内容涵盖视频租赁运维以及人像、车辆抓拍系统。[6][5][7] 监控建设由此进入不同地方部门的采购程序。中央提出的覆盖和联网要求，在地方变成有预算、有采购人、有供应商的具体项目，扩张成本也随之进入地方财政。
ChinaFile分析约7.6万份政府采购公告后发现，2016年至2020年，明确写有“雪亮”字样的项目支出超过140亿元。仅2019年，至少998个县采购了监控设备。[8] 这只是公开公告能够识别的下限，却足以说明扩张并非少数示范城市的实验。
中共把群众监督传统接入识别技术
雪亮工程早期示范曾把摄像头画面接入居民电视机顶盒，让群众参与查看和报告异常。“雪亮”之名取自“群众的眼睛是雪亮的”。中央综治办从2016年起推广示范城市，现代摄像头、综治中心和中共长期使用的群众互相监督由此接在一起。[12][9]
技术升级扩大了这种控制。普通视频可以与人脸、车辆、门禁、检查站和警务数据结合。人权观察对新疆警务应用的逆向分析显示，一体化联合作战平台会汇集检查站和公共视频等信息，自动产生需要核查的人员线索。[13] 联合国人权高专办也记录了新疆使用技术手段实施大范围任意监控。[14]
新疆的用途不能自动套到全国每一套摄像头上，但它揭示了基础设施具备的政治能力。县里今天采购的人像抓拍和联网视频，明天可以被接入更大的数据平台。设备部署以后，公民几乎没有权利知道谁查询过影像、系统如何标记人员、错误识别怎样申诉。
2025年条例为既成网络补上规则
国务院在2025年公布《公共安全视频图像信息系统管理条例》，公安部随后发布配套规则。[3][4] 统一行政法规是在大规模建设持续约十年后才出现。中共先用政策指标、考核和采购铺设网络，再规定建设与管理责任。
条例能约束部分滥建和数据泄露，却没有改变权力结构。公安和政法机关既是系统推动者，也是主要使用者；法院、议会、媒体和公民组织都无法对其实施独立监督。个人面对错误识别、越权调阅或政治性标记时，也没有足以对抗公安机关的救济渠道。
摄像头总量估算的统计边界
公开资料无法给出中国摄像头的可靠总量。厂商预测、媒体汇总和国会证词采用不同口径，有的包含私人设备，有的只是市场预测。[17][16] 996号文中的100%同样是政策目标，不是全国实际覆盖率。
真正有力的证据来自可核验的组织链：中央文件规定目标，本级财政付钱，综治系统推动下沉，公安局、县政府和街道办持续采购。中共把监控扩张分散到地方预算，却把数据使用和政治目标集中在党国机关手中。这套制度让每个县承担成本，让供应商从扩张中获利，让普通人暴露在无法有效拒绝的持续观察下。
现有资料能够确认的事实
发改高技〔2015〕996号文设定到2020年的量化指标:重点公共区域视频监控覆盖率100%、新建改建高清摄像机比例100%、重点公共区域联网率100%、重点公共区域摄像机完好率98%;这些为政策目标口径,并非实测结果,且文件规定建设、联网和维护经费列入本级政府财政预算。
ChinaFile 对约 7.6 万份政府采购公告(2004 年至 2020 年 5 月口径)的分析显示:2016-2020 年明确提及"雪亮"的采购公告对应支出超过 140 亿元人民币(仅计入公告中明示"雪亮"的项目,属下限估计);仅 2019 年就有至少 998 个县(约占全国三分之一)采购了监控设备。
中国监控摄像头总量没有可靠官方数字:IHS Markit 2019 年估计当时全球约 7.7 亿台监控摄像头中约 54% 在中国,并预测 2021 年全球超 10 亿台、过半在中国;Comparitech 现行汇总引用的约 7 亿台实际出自 2024 年 3 月美国众议院听证会证人书面证词(HHRG-118-FD00-Wstate-PetersonJ-20240307),该证词未说明数据出处。各估计的统计口径(是否含私人摄像头、在册还是实装、预测还是盘点)互不相同,出处或为厂商侧市场研究、或为未说明依据的听证陈述,均非官方普查,只能给出区间并注明每个数字的口径与出处性质。
对新疆一体化联合作战平台相关应用的技术分析显示，系统汇集多类个人数据并生成供警方跟进的风险线索。
美国财政部在制裁决定中认定若干中国科技企业参与了针对新疆少数民族的生物识别监控。
2025年公共安全视频条例把视频图像系统的建设、使用、数据安全和监督纳入全国性行政规则。
资料来源
关于加强公共安全视频监控建设联网应用工作的若干意见(发改高技〔2015〕996号)primary-record已跳转
中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见(2018年中央一号文件)primary-record链接可用
公共安全视频图像信息系统管理条例primary-record链接可用
公共安全视频图像信息系统管理配套规则primary-record链接失效
余杭区2025年度雪亮工程视频监控购买服务项目招标公告primary-record尚未检查
温岭市天网二期视频图像服务采购招标文件(项目编号 WLCG-2022-13-02-GK)primary-record链接可用
湘阴县雪亮工程高清卡口、人像、车辆抓拍系统项目政府采购项目中标公告primary-record已跳转
监控之国:约7.6万份政府采购公告揭示中国监控技术使用的新证据investigative-reporting链接可用
为中国压制性监控国家设计替代方案(Dahlia Peterson)academic-research链接可用
中国"雪亮工程"目标监控100%的公共空间investigative-reporting链接可用
中国公共视频监控指南:从天网到雪亮工程technical-research链接可用
更雪亮的眼睛:监控监控者(第一部分,含临沂/平邑示范细节)investigative-reporting已跳转
中国的镇压算法：逆向分析新疆警务应用technical-research链接可用
联合国人权高专办新疆人权关切评估official-finding链接可用
美国财政部就生物识别监控技术实施制裁official-finding链接可用
监控摄像头统计:哪座城市的摄像头最多?(现行版引用 2024 年美国国会证词的中国约 7 亿台,及 IHS 全球超 10 亿台口径)technical-research链接可用
CNBC 报道 IHS Markit 2019 预测:2021 年全球监控摄像头超 10 亿台、过半在中国(当时全球约 7.7 亿台,54% 在中国)investigative-reporting已跳转